日本の対西サハラ外交政策―TICADでの対応を中心に

 高林敏之（西サハラ問題研究室）

１、はじめに

日本政府（外務省）は、「国際の平和と安全において主要な役割を果たす意思と能力」を標榜し、「責任ある国連加盟国としての役割を果たすよう不断の努力を行って」きたので、「我が国の果たしてきた役割は、安保理常任理事国となるに相応しい確固たる基盤となるものであると信じ」るとして（2004年9月21日国連総会における小泉首相演説�@）、1990年代後期にひとたびは挫折した国連安全保障理事会常任理事国化を再び追求している。しかし、かかる主張の妥当性は、日本の外交的実践、とりわけ平和と人権に対する取り組みの実際に対する検証に基づいて議論されるべきであろう。本論考は、国連において長年にわたり非植民地化問題の主要テーマであり、1991年以来安保理決議に基づく和平プロセスの対象となっている西サハラ問題を事例として、日本が安保理常任理事国にふさわしい実践を行ってきたか否かを、試験的に検証するものである。

２、国連総会決議における日本の姿勢

日本の西サハラ政策は消極的中立を装った、モロッコの占領に対する実質的支持であると、結論づけざるを得ない。その論拠として以下を挙げることができる。

第一に、モロッコ、モーリタニアの軍事侵略によって「西サハラ問題」が発生した1975年から、国連和平プロセスが本格化し問題に関する主要な審議の舞台が安保理に移る1988年まで、日本政府は国連総会の西サハラ自決支持決議に対し、ほぼ一貫して否定的な姿勢を採ってきた。具体的には、1975年の2本の総会決議に賛成した日本は、アフリカ統一機構（ＯＡＵ）における西サハラ問題緊急首脳会議招集の試みが挫折し、国連総会で西サハラ人民の自決権に加え「独立」の権利を明記し、ポリサリオ戦線を紛争当事者として明記した決議が初めて登場した1978年以降、常に棄権してきた（資料１）。なお、この年はOAU首脳会議が住民投票（独立ないしモロッコ併合を選択）による西サハラ問題解決をめざす取り組みを開始し、これを受けて「住民投票」による紛争解決が国連決議に初めて明確にされた年でもある。

しばしば誤解されるが、国連において棄権とは文字通りの権利放棄ではなく、決議に賛成できない部分があることを根拠にした投票行動であり、不参加とは明確に区別されるものである。日本は棄権理由を一切説明していないが、単なる消極的中立ならば投票不参加の選択もあり得たのであり、したがって日本政府の行動は他国の棄権理由に対する暗黙の同調と見なすべきであろう。1978〜88年の西サハラ決議に棄権した国々の主たる棄権理由は、決議案が当事者間の和平に貢献しない、住民投票の結果を予断する文言を含んでいるというものであった。「住民投票の結果を予断する文言」とは「独立」に他ならない。また国連安保理による「解決計画」の採択まで、モロッコは紛争の相手はアルジェリアであるとして、ポリサリオ戦線を紛争当事者として認めることを一貫して拒否していた。したがってモロッコ支持派諸国にとっては「ポリサリオ戦線」の名を明記すること自体、「当事者間の和平に貢献しない」（モロッコに受け入れられない）ものであった。かかる文言を含むことを理由に棄権した国々に同調し自らも棄権した日本政府は、すなわちポリサリオ戦線を紛争当事者として認めず、独立という選択に否定的な姿勢をもって行動していると見なさなければならないだろう。そのことは、1975年から88年までのすべての西サハラ決議に関する投票行動において、モロッコ最大の支援国であるフランスおよび米国とのほぼ全面的な一致がみられる点からも、裏付けられる。

３、漁業協定に関する答弁

第二に、国会における数少ない政府答弁内容からも、日本の実質的なモロッコ占領支配追認を垣間見ることができる。1986年に共産党の立木洋参議院議員の「サハラ・アラブ民主共和国との外交関係に関する質問趣意書」（2月14日）�Aに対し中曽根康弘首相名で発せられた答弁書（3月4日）は、主権・帰属問題や総会決議への棄権理由に関するコメントを回避し、問題の平和的解決と国連の建設的役割に対する「期待」を表明するにとどまった。一方でこの答弁は、西サハラ水域を対象とする漁業協定の有無について質した質問に対し、明確に肯定も否定もせず、モロッコとの漁業協定が「モロッコ王国政府が自国に接続する二百海里水域において生物資源に対する管轄権を国際法に従って行使することを認め、その前提の下でモロッコ王国政府が自国の関係法令に従って、日本国の漁船に対し同水域において漁獲を行うことを許可する旨規定している」（傍線引用者）という、一見質問とかみ合わない説明をしている�B。国連がモロッコの西サハラ支配を認めず「非自治地域」のリストに掲載していることは日本政府も熟知しており、したがって、占領国モロッコとの協定により西サハラ水域で違法に操業している事実がないなら、明確に操業を否定する答弁をできたはずである。

ここで重視すべきは「国際法に従って」という文言の係り方であろう。この答弁は、「国際法的に認められたモロッコの領海・二百海里水域」（それは国連認定の「非自治地域」西サハラの水域を含まないものである）に触れず、操業水域についてはモロッコ政府の法令に従うかの如き表現である。国際法に従うべきとされているのは「生物資源に対する管轄権」の「行使」に関してなのである。モロッコ政府の法令に従えば「自国に接続する二百海里水域」に西サハラ水域が含まれることは自明であり、したがってこの答弁は、西サハラ水域での操業をモロッコとの協定によって取り決めていることを暗に認めたものと見なさざるを得ない。

外務省が2003年に発行した『日本とアフリカ』というパンフレットの裏表紙には、「日本に輸入されている冷凍タコの約70％はモロッコから、約10％はモーリタニアから」と記されている。両国の間に位置する西サハラの地名がなぜないのか、なぜモロッコの割合が異様に大きいのか。その答えを示唆する答弁である。

だとすれば、日本政府は問題解決への「期待」しか示さないことで占領の現状を黙認し、西サハラ独立の可能性および解放戦線の当事者性を明確に否定しつつ、占領地域での資源収奪に加担していたことになる。すでに1984年に「サハラ・アラブ民主共和国」（RASD）がOAU正式加盟国としての地位を確保していた事実、また同時期に日本が南アフリカ不法占領下にあったナミビアでのウラン不法収奪に手を染めていた事実に鑑みれば、この答弁は極めて深刻な意味を持つ。二重にアフリカの政治的意思を無視し、二重に不法占領を黙認し、二重に不法な資源収奪に荷担していたという意味で�C。

４、TICADプロセスにおける西サハラ排除の矛盾した論理

そして第三に、TICAD（アフリカ開発会議）プロセスにおける西サハラに対する姿勢である。日本政府は3回のTICAD（1993年、1998年、2003年）すべてにモロッコを招請する一方、RASDに対しては―OAU当時以来のアフリカ連合（AU）加盟国であるにもかかわらず―日本政府の未承認を理由に招請しない姿勢を貫いている。第３回TICADに際し日本の西サハラ支援グループならびに有志市民が首相・外相宛に送った2003年5月12日付公開質問状�Dに対し外務省の回答が示したのは、当事者間の話し合いによる早期の平和的解決への「希望」と国連事務総長の仲介努力に対する「支持」を表明するに留めるという「消極姿勢」である（2003年6月4日付回答書�E）。1986年の国会答弁に示された姿勢と何ら変わるところがない。安保理の議題となっている紛争課題について、ただ当事者間交渉と事務総長の仲介努力に期待するだけなら、安保理で常任理事国という主導的地位を得る必然性が、どこにあるのだろうか？

ちなみに、1991年に国連西サハラ住民投票派遣団（MINURSO）が設立されて以降、日本はMINURSOに文民・兵員を問わず全く参加させた実績がない。日本政府が「国連平和維持活動への貢献」を大義名分として自衛隊海外派兵の領域を拡大し続けている実情（ついには国連の承認なき軍事活動の支援にさえ踏み出した）、またMINURSOには文民警察、有権者登録作業要員など文民スタッフのニーズも存在していた事実を考え合わせるならば、この消極姿勢は異様というべきである。

外務省は第3回TICADに際し、「TICADを通じたNEPAD（アフリカ開発のための新パートナーシップ）支援」「アフリカのオーナーシップ」を掲げ、対アフリカ支援の3つの柱のひとつとして「平和の定着」を挙げていた（「第3回アフリカ開発会議（意義と目的）」、議長サマリー、「TICAD10周年宣言」等）�F。それならば、今やアフリカ最長の未解決紛争のひとつである西サハラ問題についても、単なる消極的な国連和平プロセスへの「支持」や「希望」に留めず、積極的な当事者間の仲介努力の場としてかくも大規模な会議の場を活用するべく、主催国として努力するべきではなかったのか？また、「アフリカのオーナーシップ」を体現する大陸機関でありNEPAD実施機関でもあるAUがRASDを加盟国として受け入れ、再三副議長さえ務めさせている現実を直視すべきではないのだろうか？

日本政府がAUを真に対話のパートナーとして認め、TICADを開発の基盤としての「平和の定着」を話し合う場と真剣に考えているならば、最低でも「ポリサリオ戦線」をオブザーヴァー招致し、両当事者の協議を仲介するという方策はありえた。すでに国連和平プロセスでポリサリオが当事者として明示的に認められモロッコも今やこれを認めている現状にあっては、モロッコを説得することは可能なはずであり、それこそが常任理事国としての資格を誇示する日本政府のなすべきことではなかったろうか。

西サハラ問題が「依然として未解決の問題」であることを理由に「我が国政府のイニシアティブにより開催され」る国際会議から一方の当事者であるRASD/ポリサリオ戦線を排除しておきながら、もう一方の当事者であるモロッコは単に「アフリカ開発の当事者たる一国家」であるとして何の検討もなく招待する（2003年6月4日付外務省回答書）という姿勢には、すでに政治的中立性は全く存在しない。そのことを示すかのように、第3回TICAD期間中の9月30日には「アフリカにおける南南協力推進のための日・モロッコ三角技術協力計画」に関する枠組み文書の署名が行われている�G。モロッコをTICADプロセスにおいてかねてから強調されている「南南協力」の枢要に位置づけることで、AUから排除されている状況をフォローしようとの姿勢が見える。

すなわち、日本政府は、すでに国際的には完全に定着している独立運動の当事者性すら未だに事実上否定し、一方の当事者であるモロッコにのみ偏する外交姿勢を、TICADプロセスを通じて露呈したのである。まさしくTICADの掲げる理念そのものに背反する振る舞いであるといえる。こうした日本政府の本音ないし無自覚は、外務省の中東アフリカ局の職務分掌に2004年半ばまで西サハラが記されておらず（ちなみに、これは前述の公開質問状で指摘されたものである）、現在も外務省HP上の「各国情勢」欄で西サハラは「地域」としての説明すら設けられていない（ちなみに、北朝鮮、台湾、パレスチナ、あるいは自由連合国であるクック諸島、ニウエなどは、「地域」としての情勢紹介欄が設けられている）ことからも、明確に垣間見える。

ここで注目すべきは、外務省の外郭機関である日本国際問題研究所の研究会が第３回TICADに先立つ2003年7月26日に提出した「TICAD�Vへの政策提言」において「また、NEPAD支援を謳い、アフリカ大陸に対するイニシアティブであるTICADプロセスにおいては、AUの加盟国ではなく、NEPADの範疇外にあるモロッコに対しても配慮していかなければならないであろう」という一文が盛り込まれていることである�H。単なる事実関係の紹介を別として、具体的提言の対象として特定の国名が挙げられているのはモロッコのみであり、また「アフリカにおける南南協力推進のための日・モロッコ三角技術協力計画」という形で、実際に提言が政策として具体化されているからである。そもそもモロッコは第1回TICADから出席する、まぎれもないTICADプロセスの一員であるのに、ことさらに特記するのは不可解である（AU加盟国でありながらTICADプロセスから排除されてきた西サハラに配慮せよという提言なら、特記する意味もあろうが）。

この研究会には、提言提出先であるはずの外務省からアフリカ第一・第二課長をはじめアフリカ審議官組織の官僚5名がオブザーヴァーとして参加し、「本提言の起草には参加しなかったものの、その貴重な意見は、議論を収斂し、有意義なものにしていく上で極めて有益であった」として、提言内容に影響を与えていることが提言書に明記されている。同時に委員の中には外務省OBで第1回TICADの日本政府代表を務めた黒河内康アフリカ協会副会長が「NGOの代表」という立場で参加している�I。前述の公開質問状及び外務省回答書のおよそ2ヵ月後というタイミングに、かかる挑戦的な提言を行ったこの研究会の役割は、その構成からも明らかなように、まさしく官僚機構がレールを敷いた「審議会」のそれである。つまり、民間からの提言という形を繕いながら、外務省がモロッコの役割をTICADプロセスの中に改めて位置づけなおす方向へと誘導した形跡が見られるのである。

このような日本の、西サハラ問題を度外視したモロッコに対する友好的姿勢は、国連和平プロセスの開始以降頻繁に繰り返される、皇族・王族ならびに経済・産業関係閣僚の頻繁な往来からも明らかである（資料２）。例えば、国連解決計画に基づく停戦発効直後の1991年９月12日に皇太子のモロッコ訪問が行われている。当初の住民投票予定日のおよそ半年前に、わざわざ占領国モロッコに対する親善の意を示したことになる。政治に関与しないとされる皇族の訪問は、文字通り友好の意思表示という意味しか持ち得ず、そのメッセージは明快である。

以上の通り、日本政府は長年にわたり国連安保理に付託されPKOが派遣されている西サハラ問題に関し―国連加盟国最多の９回安保理非常任理事国を務め、しかも1990年代の２回はいずれも西サハラ国連和平プロセスの重要局面においてその席を占めるという責任ある立場にあり、今や常任理事国さえ目指しておきながら―積極的外交努力を行わず傍観を貫くことで既成事実を黙認し、あまつさえ占領国モロッコへの荷担すらしめしているのである。安保理常任理事国としての資格を疑問視される政治姿勢であると言わざるを得ない。

５、西サハラとの交渉は不可能か？

かかる日本政府の姿勢には現在も変化はない。2004年10月25日付で西サハラ支援グループが発した公開質問状�Jに対する外務省の回答は、相変わらず当事者間の話し合いによる早期の平和的解決への「希望」と国連事務総長の仲介努力に対する「支持」を繰り返し、「西サハラ問題が当事者間の話し合いにより平和裡に解決されるまでの間に、我が国が直接RASDとの協議、対話の構築を行うことは、同問題の解決に向けた国際社会の様々な意向に充分に配慮したものとは言えない」との立場を繰り返している�K。しかし、こうした主張は外交実践としては極めて無意味なものである。

第一に、未承認国家との直接交渉例は現実に存在する。北朝鮮を日本は未だに国家承認していないが、国交正常化交渉という形で二国間直接協議を行っている。

第二に、紛争解決や経済・開発問題において、未承認国家とも一定の多国間枠組みの中で協議することは、もはや国際関係上の常識である。北朝鮮に関しても、米国、韓国、日本は北朝鮮を国家として公式承認していないが、朝鮮半島問題解決のために6カ国協議という枠組みが活用されている。RASDを国家承認しておらず2国（者）間協議が出来ないというなら、なおさらTICADという多国間協議の枠組みを活用すれば済む話である。北朝鮮の場合は国連やASEAN（東南アジア諸国連合）地域フォーラム、台湾の場合はAPEC（アジア太平洋経済協力会議）のように、未承認国家と日本が同席する国際的舞台は現に存在するのであるから。国際機関のなかで同席することが承認を意味するわけではないというのも、国際法における一般的常識である。

第三に、昨年10月のコナレAU委員長来日を期に「日本・アフリカ連合（AU）関係強化に向けて」（2004年10月13日）�Lを打ち出し、紛争問題を含むAUとの首脳級・閣僚級を含むハイレベルの継続的政策対話を打ち出した以上、AU加盟国であり副議長の経験も有するRASDを無視し続けることは、早晩限界に達するであろう。キプロス北部を占領し「北キプロス・トルコ共和国」を世界で唯一承認するトルコは、現在キプロス共和国を承認していないが、その欧州連合（EU）との加盟協議を始めるうえで、2004年5月にキプロスがEU加盟国となった現実を無視することはできなくなっている。EUは、キプロスを含む新規加盟国への関税同盟拡大議定書の調印を、トルコとの加盟交渉開始の条件としている。このように、１国と国際機関との対話において、交渉相手の国際機関に自国が承認していない国が加盟しているからといって排除を求めることは外交ルール上不可能であるし（その国とて当該国際機関の意思決定に参画するのであるから）、外交儀礼にも反する。逆に国際機関との対話という枠組みを介して未承認国家との接触を確保する位置を探ることができるのである。

第四に、自決権が国際法理として定着して以降の国際法において、「民族解放団体」や「反乱団体」は国際法主体として認められる存在であることも、もはや常識の域である。日本が「RASD」をTICADに招請したり、直接の交渉を持つことができないというなら、なぜ「ポリサリオ戦線」との協議という形をとらないのであろうか？ EU諸国やノルウェーなどでは、政府高官がポリサリオ戦線幹部と直接協議することも珍しくない。かつて日本政府も、アパルトヘイト体制との緊密な交流に対する国際的非難をかわすため、（アフリカ協会による招待という形ではあったが）南アフリカのタンボANC議長を招いたことがあるではないか。

このように、国際社会の意向に沿った形でRASD/ポリサリオ戦線との協議・対話を構築することは充分可能であり、むしろかかる対話の構築を模索することこそ、紛争の早期解決に向けた仲介努力として国際社会の意向に沿うものといえる。日本政府がそれを分かっていて努力を怠っているのなら、それは前時代的な独立運動の当事者性否定と軌を一にする政治的行為であるといえる。分かっていないのだとしたら、それは国際法の常識すら理解できていないということを意味する。いずれにしても、安保理常任理事国という枢要の地位にふさわしいとは言えない。

６、終わりに

以上を総合すれば、日本の西サハラ政策とは、消極的中立を装いながら軍事占領の「既成事実」を黙認し、モロッコとの積極的な友好関係を構築し、独立の可能性はもちろん独立運動の当事者性自体を否定するという、およそ中立的とも安保理常任理事国にふさわしいとも言い難いモロッコ偏向と結論づけられる。今年から再び安保理非常任理事国を務める日本は、国連安保理およびポリサリオ戦線が支持するアナン−ベーカー「和平プラン」をモロッコが拒否しているという、西サハラ問題の重大な局面にまたも立ち会うことになる。国際法の原理原則に立ち返り、紛争解決に積極的に貢献しうる明確な西サハラ政策を示すことが、日本政府の責任である。

＊     本稿は、2005年5月28日に日本アフリカ学会第42回学術大会において筆者が行った報告を基に、大幅に加筆を加えたものである。

 【脚注】

�@外務省HPに所収 <http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/enzetsu/16/ekoi_0921.html>

�A参議院HPに所収<http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/syuisyo/104/syuh/s104013.htm>

�B参議院HPを参照 <http://www.sangiin.go.jp/japanese/joho1/syuisyo/104/touh/t104013.htm>

�C南アフリカのナミビア占領および資源不法収奪に対する日本の関与については、森川純「日本とナミビア問題」、同『南アフリカと日本―関係の歴史・構造・課題』第3章を参照。

�D本HPに所収<http://www5e.biglobe.ne.jp/~dorogame/w-sahara/campaign/qs1-e.htm>

�E本HPに所収<http://www5e.biglobe.ne.jp/~dorogame/w-sahara/campaign/as1.pdf>

�Fいずれも外務省HPに所収。

　　「第3回アフリカ開発会議（意義と目的）」<http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/tc3_igi.html>
「議長サマリー」<http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/pdfs/3_g_summery.pdf>

　「TICAD10周年宣言」<http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/ticad/pdfs/10_sengen.pdf>

　また「議長サマリー」と「TICAD10周年宣言」は、『市民から見たTICADの10年―TICAD�Vに向けた市民行動（ACT2003）活動報告書』（ACT2003活動報告書作成委員会、2004年）にも収録されている。

�G外務省HP所収のプレスリリースを参照 <http://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/15/rls_0930c.html>

�H「TICAD�V（第3回アフリカ開発会議）への政策提言」財団法人日本国際問題研究所、2003年7月28日、13ページ。全文は日本国際問題研究所HPに所収<http://www.jiia.or.jp/pdf/kenkyukai/ticad3_teigen.pdf>

�I同上、２ページ。

�J本HPに所収<http://www5e.biglobe.ne.jp/~dorogame/w-sahara/campaign/campaign3-j.htm>

�K本HPに所収の回答書を参照<http://www5e.biglobe.ne.jp/~dorogame/w-sahara/campaign/campaign3R-j.htm>

�L外務省HPに所収 <http://www.mofa.go.jp/mofaj/area/oau/kyoka_0410.html>

（資料１）

1975〜1988年の国連総会西サハラ自決決議に対する日・米・仏の投票行動

（典拠：“Yearbook of the United Nations”各年号）　：高林敏之作成

○賛成　●棄権　×反対

注）

1. 76〜77年は西サハラ問題に関するOAU特別首脳会議実施の決定を考慮し西サハラ問題の検討を延期する旨を決議。83年はOAU住民投票実施決議を支持する決議をコンセンサスで採択。

2. 75年の決議No.3458(XXX)Aは、
   �@モロッコ等の領有権主張を否定した国際司法裁判所の75年10月勧告意見を「称讃をもって」、またポリサリオ戦線に対する住民の高い支持を明記した75年5月3カ国（イラン帝国、コート・ディヴォワール、キューバ）訪問団の報告書を「満足をもって」テークノートし、
   �A「行政権力としてのスペイン政府」に、これらに従い、国連監督下での自決権行使実現のために関係当事者すべてと協議し、あらゆる必要な措置を取るよう求め、
   �B全関係当事者に一方的行動を慎むよう求めたもの（賛成88、反対０、棄権41。モロッコ、モーリタニアは投票不参加）。
   他方、決議No.3458(XXX)Bは、国際司法裁判所勧告意見ならびに訪問団報告書については単にテークノートするにとどめ、モロッコ・モーリタニア・スペイン3国による75年11月14日のマドリッド西サハラ分割譲渡協定をテークノートし、マドリッド協定により設置された暫定行政府に自決権行使保証のため、あらゆる必要な措置を取るよう求めたもの（賛成56―モロッコ、モーリタニアを含む―、反対42、棄権34）。

3. 78年の決議33/31Aは、初めて西サハラ人民の独立権、および当事者としてポリサリオ戦線の名を明記したもので、以後の西サハラ決議の原型となった（賛成90、反対10―モロッコ・モーリタニアを含む―、棄権39）。
   他方、決議33/31Bは単にOAUの西サハラ問題解決努力を追認するもので、独立権はおろか自決権の語さえ明記せず、ポリサリオ戦線や、国際司法裁判所勧告意見や訪問団報告書への言及もない（賛成66―モロッコ、モーリタニアを含む―、反対30、棄権40）。

4. 79年（モーリタニアは同年8月にポリサリオ戦線と和平協定を締結し西サハラから撤退）以降のモロッコの投票行動は、79〜82年反対、84年には自国提案の決議案を撤回し投票不参加、85年は反対し、以後の西サハラ審議からの離脱を宣言。86年以降不参加。

 （資料２）1990年代以降の国連西サハラ和平プロセスの展開と日本外交の動き（高林敏之作成、野村民夫補足）